从能耗双控到碳排双控，对于企业来说，变了什么？

在“双碳”战略背景下，“能耗双控”（能源消费总量和强度双控）与“碳排放双控”（碳排放总量和强度双控）是我国推动绿色低碳发展的核心政策。

二者既一脉相承又有所区别，体现从控制能源消费向直接约束碳排放的转型趋势。

本文从多方面分析二者关系，探讨政策整合方向。

1. 起源与早期发展：21世纪初

为缓解经济快速发展与资源环境的矛盾，我国开始推行能耗强度控制。“十一五”规划（2006-2010年）首次将单位GDP能耗下降作为约束性指标，奠定能耗双控基础，聚焦能源效率提升和能源安全。“十二五”时期（2011-2015年）引入单位GDP碳排放强度指标，纳入五年规划并考核省级政府，标志着碳减排关注度上升，但未形成碳排放总量控制。

2. 能耗双控体系确立：“十三五”时期（2016-2020年）

正式建立能耗双控制度，全国能耗强度下降率和总量上限分解至各地区。2015年党的十八届五中全会明确能耗双控行动，五年间能耗强度累计下降超20%，总能耗控制在50亿吨标准煤以内。但指标刚性、缺乏弹性等问题显现，部分地区发展受限。2019年，中央指示对经济发展较快但能耗强度达标的地区，适当放宽总量控制。

3. 双碳目标下的转型：“十四五”时期（2021-2025年）

2020年我国提出2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标，中央经济工作会议要求完善能耗双控。2021年，部分地区因能耗指标压力采取限电限产，影响经济社会秩序。同年12月，中央提出尽早实现能耗双控向碳排放双控转变，新增可再生能源和原料用能不纳入总量控制，确立政策转型方向。

• 2021年底，国资委要求中央企业强化能耗和碳排放强度双控。

• 2022年，国家发改委优化能耗双控，引入预算管理和弹性管控。

• 2023年7月，中央深改委通过推动能耗双控转向碳双控的意见。

• 2024年1月，内蒙古发布全国首个省级转型方案，计划“十五五”全面实施碳双控，2024-2025年试行碳总量考核。2024年8月，国务院发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“三步走”：2025年完善统计核算，“十五五”以碳强度为主、总量为辅，2030年后以碳总量为主，取代能耗强度约束。

1. 能耗双控的计算方法

• 能耗总量：指年度能源消费总量，单位为“亿吨标准煤”，通过统计各类能源消耗（包括化石能源、可再生能源等）折算得出。

• 能源消费强度：单位GDP能源消费量（吨标准煤/万元GDP），计算公式为：

通常以“吨标准煤/万元”表示，反映能源利用效率。国家设定全国及各地区年度下降率目标（如“十四五”全国下降13.5%），通过统计能源消费（如煤炭、电力、天然气等折算标准煤）与地区生产总值核算。

国家分解总量控制目标至各省市，地方再细化至行业和企业。例如，“十三五”全国总量控制在50亿吨标准煤以内。

由国家统计局和地方能源管理部门负责，基于企业能源消耗报表、电力数据等，结合标准煤折算系数（如1度电≈0.1229千克标准煤）。核算需考虑热值差异和统计口径统一。

2. 碳排放双控的计算方法

碳排放强度：指单位GDP二氧化碳排放，计算公式为：

以“吨CO₂/万元”表示，反映经济活动的碳效率。目标为逐年下降（如“十四五”全国下降18%）。

排放数据基于能源活动（燃煤、燃油等）及非能源活动（如工业过程排放）核算。

碳排放总量：指年度温室气体排放总量，单位为“亿吨CO₂当量”，涵盖二氧化碳、甲烷等气体。核算基于IPCC指南，结合能源消费量、排放因子（例如，燃煤每吨约2.6-2.8吨CO₂）和工艺排放数据（如水泥生产每吨熟料约0.5吨CO₂）。

数据来源与核算：由生态环境部和地方碳管理部门负责，依托能源统计、工业生产数据及碳监测系统。碳交易市场提供企业排放数据支持。未来将完善全国碳排放统计核算体系，确保数据准确性。

3. 计算方法的区别与联系

区别：能耗双控聚焦能源消耗总量和效率，不区分能源类型；碳排放双控直接针对温室气体排放，覆盖能源和非能源活动，强调能源结构优化（如鼓励可再生能源）。碳排放核算需考虑排放因子和非CO₂气体，技术复杂性更高。

联系：化石能源是碳排放主要来源，降低能耗强度通常减少碳排放强度。碳强度指标综合了能耗强度和能源结构效应，碳排双控继承了能耗双控的节能基础，但更聚焦减排效果。

目标范围：能耗双控涵盖所有能源消费（包括可再生能源和原料用能）；碳排放双控覆盖能源和非能源活动（如工业过程排放、甲烷等），范围更广，直接聚焦排放。

控制方式：能耗双控通过行政手段分解强度和总量指标，强制执行，2012-2019年以2.8%能源消费增速支撑7%GDP增速，但“一刀切”问题导致部分地区突击限电。碳排放双控结合行政与市场机制，通过碳交易、碳税等引导减排，灵活性更强，促进碳计量和碳金融发展。

指标联动：能耗强度与碳强度目标一致，降低化石能源消费可同时实现两者下降。但能耗双控不区分能源类型，限制清洁能源发展；碳双控鼓励可再生能源。

2021年起新增可再生能源和原料用能不计入总量考核。过渡期（2021-2025年）并行能耗和碳强度目标（分别下降13.5%、18%），到“十五五”以碳强度为主，逐步取代能耗强度。